红头文件意味着什么

红头文件指的是指各级政府机关，多指中央一级下发的带有大红字标题和红色印章的文件、声明、公示类等的俗称，是十分正式的文件。红头文件是针对不特定对象所发布的，能够长期、反复适用的政务规范性文件，是行政执法的重要依据之一。

红头文件意味着什么

红头文件是政府文件信息的一部分，党政部门的红头文件分为版头，主体，版尾三部分，不得超越法律。

红头文件是指老百姓对各级政府机关下发的带有大红字标题和红色印章的文件的俗称，这类文件对公众有威信力，涉及到权利和义务。

在制定规范性红头文件时应广泛听取各方面的意见，涉及对外有普遍约束力的规范性文件还应当听取管理相对人的意见。

首次！国家出手全面规范“红头文件”!“一把手”要负起责！

“红头文件”的“任性”早就为人诟病，由于其数量庞大、影响直接，甚至有“黑头（指法律法规）”管不住“红头”的说法。

治理“红头文件”首先就是要在程序上设置必要的约束，否则行政机关的随意发文，就极易对老百姓的权益产生不利影响。

12月4日国务院印发了《关于全面推行行政规范性文件合法性审查机制的指导意见》（文末附有文件全文），并在今天正式对外公布。

要知道，这份《指导意见》的分量可不轻，这是我们国家第一次从国家层面对行政规范性文件合法性审核机制的主体、范围、程序、职责、责任等做出全面系统的规定。

据司法部介绍，该文件和国务院办公厅今年5月印发的《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》，共同构成了确保行政规范性文件合法有效的基础性制度。

此前试点暴露不少问题

制度正式出台之前先试点，让推行中的问题充分暴露出来，这是一条屡试不爽的经验。

2015年11月，原国务院法制办印发相关工作方案，选择17个部门和地方开展完善规范性文件合法性审查机制试点工作。

司法部行政执法协调监督局局长赵振华总结说，主要存在四个方面难题：

第一，政府部门对规范性文件的范围认识不统一，哪些算、哪些不算、哪些进入合法性审查机制各有各的理解；

第二，普遍反映审核内容和标准尺度上如何把握有一定的难度；

第三，审核力量普遍比较薄弱，过去大部分是地方的法制部门在做，在市县两级审查的人员普遍不足，还有些部门干脆就没有法制机构；

第四，一些地方领导重视不够，有些领导认为搞合法性审核那么复杂，还要很长时间，就把它作为一般公文对待，导致很多该审的没有审、该把关的没有把关。

“这些问题不解决的话，在实际推行当中会出现一些问题。”赵振华说，“试点地方普遍反映的几个难题，也是这次制定《指导意见》的时候重点关注的点。”

“红头文件”全部纳入合法性审核

这次《指导意见》明确规定，“凡涉及公民、法人和其他组织权利义务的规范性文件，均要纳入合法性审核范围，确保实现全覆盖，做到应审必审。”只有行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告及表彰奖惩、人事任免等文件，不纳入规范性文件合法性审核范围。

怎么杜绝滥发“红头文件”？根据《指导意见》，司法部表示要靠四个环节来“把关”。

首先，在文件起草环节，要求坚持谁起草谁审核的原则。《指导意见》规定要编制规范性文件制定主体清单，确定谁有权制定，同时明确不得以内设机构的名义对外发文。

其次，在合法性审核环节，《指导意见》规定要确保所有规范性文件均经过合法性审核，不得以征求意见、会签、参加会议的方式代替审核。

再次，在文件发布后的事后备案环节，要求制定机关发布以后向上级机关进行备案，通过备案机构对文件进行审核，如果发现问题及时纠正，该撤销的撤销、该修改的修改。

最后，如果文件违法侵犯老百姓利益了，老百姓在按行政复议法告具体行政行为时，可就处罚规定引用的文件依据一并提出审查建议。此外，向人民法院提起行政诉讼时，法院也可对这个行为引用依据是否合法进行审查。

严禁越权发文，“一把手”负第一责任

那么对“红头文件”进行审查，到底审什么？

司法部介绍，主要是七个方面：

第一，要审核制定文件的主体是不是合法。

第二，要审核这个文件是否存在超越制定机关法定职权。

第三，要审核这个文件的内容是不是符合宪法、法律法规规章和国家政策的规定。

第四，要审核是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等等方面的事项。

第五，要审核文件是否存在没有法律、法规依据作出了减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加老百姓义务的情况。

第六，要审核是否存在没有法律法规的依据作出增加本单位的权力或者减少本单位法定职责的情况。

第七，是否违反了规范性文件制定的程序。

赵振华表示，《指导意见》中强调各地区各部门主要负责同志作为合法性审核工作的第一责任人，未经审核或者经审核不合法的规范性文件，不得提交集体审议。“下一步具体跟踪督促检查过程中，对确实在实践中出现大量文件违法、造成不良影响的，我们将依照法律规定转请有权机关进行处理。”

（上文来源：人民日报政文（ID：rmrbzhw））

司法部有关负责人答记者问：

“红头文件”再不能任性！

“红头文件”是否合法有效，直接关系到政府能不能依法行政，关系到政府的形象，也关系到老百姓的合法权益。对国务院办公厅印发的《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》，司法部有关负责人20日在国新办吹风会上进行了详解。

问：制定出台指导意见有什么重要意义？

答：指导意见第一次从国家层面对行政规范性文件合法性审核机制的主体、范围、程序、职责、责任等作出全面、系统的规定，与今年5月国务院办公厅印发的《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》，共同构成行政规范性文件制定和监督管理的基础性制度措施。全面推行规范性文件合法性审核机制，有利于从源头上防止违法文件出台、促进行政机关严格规范公正文明执法，有利于保障人民群众合法权益。

问：当前，各地区、各部门在行政规范性文件合法性审核工作方面存在哪些问题？指导意见对此作了哪些针对性规定？

答：行政规范性文件是行政机关开展行政执法活动的重要依据，俗称“红头文件”。在推进合法性审核机制工作方面存在的问题包括，有的对规范性文件制定主体和范围不明确，有的审核程序不规范、审核标准不统一，有的审核工作衔接机制不严密，还有些地方和部门存在审核能力不足等。这些问题严重制约了合法性审核机制作用的发挥，导致实践中经常会出现一些“奇葩”文件，引起公众和社会舆论批评。对此指导意见专门作出规定，在国家层面制定统一标准，作出全面部署，提出要建立程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的合法性审核机制的总体目标，并从明确审核范围、确定审核主体、规范审核程序、明确审核职责、强化审核责任等五个方面入手，对建立健全规范性文件合法性审核机制的具体内容作出具体规定，旨在有效解决“谁来审”“审什么”“怎么审”的问题。

问：指导意见在解决行政规范性文件范围不统一、不明确的问题方面是怎么规定的？

答：行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章、地方政府规章以外，由行政机关或者法律、法规授权管理公共事务的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。这次在指导意见中明确指出行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告及表彰奖惩、人事任免等文件，不纳入合法性审核范围。

问：为有效解决行政规范性文件的合法性问题，指导意见对审核的内容是怎么规定的？

答：指导意见明确审核内容具体包括：制定主体是否合法；是否超越制定机关法定职权；内容是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策；是否违法创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项；是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形；是否存在没有法律、法规依据作出增加本单位权力或者减少本单位法定职责的情形；是否违反规范性文件制定程序等。同时，还要求审核机构要根据不同情形提出合法、不合法、应当予以修改的书面审核意见。起草单位应当根据合法性审核意见对规范性文件作必要的修改或者补充；特殊情况下，起草单位未完全采纳合法性审核意见的，应当在提请制定机关审议时详细说明理由和依据。

问：司法部在组织贯彻落实指导意见方面有哪些具体措施？

答：司法部将做好以下几个方面的工作：一是召开工作推进会，请工作做的较好的地方和部门介绍推广有关经验。二是开展业务培训。适时组织对各地区、各部门有关业务部门负责同志进行培训。三是加强指导监督。督促指导各地区各部门结合实际，制定建立健全规范性文件合法性审核机制的具体工作规则或者工作指南。四是开展法治政府建设督察。目前，全面推行行政规范性文件合法性审核机制建设工作已列入2019年法治政府建设督察任务。

文件原文

国务院办公厅关于全面推行行政规范性

文件合法性审核机制的指导意见

国办发〔2018〕115号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

制定行政规范性文件（以下简称规范性文件）是行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依法履行职能的重要方式。对规范性文件进行合法性审核是确保行政机关出台的规范性文件合法有效的重要措施。全面推行规范性文件合法性审核机制，是推进依法行政、建设法治政府的必然要求，有利于维护国家法制统一、政令统一，有利于从源头上防止违法文件出台、促进行政机关严格规范公正文明执法，有利于保障公民、法人和其他组织的合法权益。《**中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要完善规范性文件合法性审核机制。**中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》要求完善规范性文件制定程序，落实合法性审核制度。为全面推行规范性文件合法性审核机制，经党中央、国务院同意，现提出以下意见。

一、总体要求

（一）指导思想。以新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，认真落实党中央、国务院决策部署，按照依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设的要求，全面推行规范性文件合法性审核机制，维护国家法制统一、尊严、权威，加快建设法治政府，提高政府治理能力。

（二）主要目标。进一步明确规范性文件合法性审核的范围、主体、程序、职责和责任，建立健全程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的合法性审核机制，落实审核工作要求，加大组织保障力度，确保所有规范性文件均经过合法性审核，保证规范性文件合法有效。

二、严格落实工作措施

（三）明确审核范围。各地区、各部门要结合工作实际，从制定主体、公文种类、管理事项等方面，确定纳入规范性文件合法性审核的标准和范围，编制规范性文件制定主体清单，明确规范性文件的公文种类，列明规范性文件管理事项类别。凡涉及公民、法人和其他组织权利义务的规范性文件，均要纳入合法性审核范围，确保实现全覆盖，做到应审必审。行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告及表彰奖惩、人事任免等文件，不纳入规范性文件合法性审核范围。

（四）确定审核主体。各级人民政府及其部门要明确具体承担规范性文件合法性审核工作的部门或者机构（以下统称审核机构）。以县级以上人民政府或者其办公机构名义印发的规范性文件，或者由县级以上人民政府部门起草、报请本级人民政府批准后以部门名义印发的规范性文件，由同级人民政府审核机构进行审核；起草部门已明确专门审核机构的，应当先由起草部门审核机构进行审核。国务院部门制定的规范性文件，由本部门审核机构进行审核。省、自治区、直辖市和设区的市人民政府部门制定的规范性文件，由本部门审核机构进行审核，也可以根据实际需要由本级人民政府确定的审核机构进行审核。县（市、区）人民政府部门、乡镇人民政府及街道办事处制定的规范性文件，已明确专门审核机构或者专门审核人员的，由本单位审核机构或者审核人员进行审核；未明确专门审核机构或者专门审核人员的，统一由县（市、区）人民政府确定的审核机构进行审核。

（五）规范审核程序。各地区、各部门要根据实际情况确定规范性文件合法性审核程序，明确起草单位、制定机关办公机构及审核机构的职责权限，严格执行材料报送、程序衔接、审核时限等工作要求。起草单位报送的审核材料，应当包括文件送审稿及其说明，制定文件所依据的法律、法规、规章和国家政策规定，征求意见及意见采纳情况，本单位的合法性审核意见，以及针对不同审核内容需要的其他材料等。起草单位直接将文件送审稿及有关材料报送制定机关办公机构的，制定机关办公机构要对材料的完备性、规范性进行审查。符合要求的，转送审核机构进行审核；不符合要求的，可以退回，或者要求起草单位在规定时间内补充材料或说明情况后转送审核机构进行审核。起草单位直接将文件送审稿及有关材料报送审核机构进行审核的，审核机构要对材料的完备性、规范性进行审核，不符合要求的，可以退回，或者要求起草单位在规定时间内补充材料或说明情况。除为了预防、应对和处置突发事件，或者执行上级机关的紧急命令和决定需要立即制定实施规范性文件等外，合法性审核时间一般不少于5个工作日，最长不超过15个工作日。

（六）明确审核职责。审核机构要认真履行审核职责，防止重形式、轻内容、走过场，严格审核以下内容：制定主体是否合法；是否超越制定机关法定职权；内容是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策规定；是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项；是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形；是否存在没有法律、法规依据作出增加本单位权力或者减少本单位法定职责的情形；是否违反规范性文件制定程序。审核机构要根据不同情形提出合法、不合法、应当予以修改的书面审核意见。起草单位应当根据合法性审核意见对规范性文件作必要的修改或者补充；特殊情况下，起草单位未完全采纳合法性审核意见的，应当在提请制定机关审议时详细说明理由和依据。

（七）强化审核责任。要充分发挥合法性审核机制对确保规范性文件合法有效的把关作用，不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。未经合法性审核或者经审核不合法的文件，不得提交集体审议。审核机构未严格履行审核职责导致规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关责任人员的责任；未经合法性审核或者不采纳合法性审核意见导致规范性文件违法，造成严重后果的，依纪依法追究有关责任人员的责任。

三、健全审核工作机制

（八）完善审核工作方式。审核机构可以根据工作需要，采用多种方式进行合法性审核，提高质量和效率。对影响面广、情况复杂、社会关注度高的规范性文件，如审核过程中遇到疑难法律问题，要在书面征求意见的基础上，采取召开座谈会、论证会等方式听取有关方面意见。要建立健全专家协助审核机制，充分发挥政府法律顾问、公职律师和有关专家作用。

（九）发挥审核管理信息平台作用。要积极探索利用信息化手段推进规范性文件合法性审核机制建设，完善合法性审核管理信息平台，制定建设标准，统一格式、文本等各项管理要求，做好与公文管理系统和政务信息公开平台的衔接，实现电子审核一体化和平台互联互通。建立合法性审核台账，对已审核的规范性文件实行动态化、精细化管理。建立合法性审核信息共享机制，充分利用大数据技术和资源，加强对审核数据的统计分析，推动信息共享和整合，切实提高审核实效。

四、加大组织保障力度

（十）加强组织领导。各地区、各部门要充分认识全面推行规范性文件合法性审核机制的重要意义，主要负责同志作为本地区、本部门规范性文件合法性审核工作第一责任人，要切实加强对规范性文件合法性审核机制建设工作的领导，听取合法性审核工作情况汇报，及时研究解决工作中的重要问题。要结合本地区、本部门实际制定具体实施意见，进一步完善工作制度，明确责任分工和时间进度要求，细化具体措施，确保各项工作落实到位。

（十一）注重能力建设。各地区、各部门要高度重视规范性文件合法性审核能力建设，认真落实审核责任。要设立专门工作机构或者明确相关机构负责合法性审核工作，配齐配强审核工作力量，确保与审核工作任务相适应。要加强合法性审核人员正规化、专业化、职业化建设，建立健全定期培训和工作交流制度，多形式开展业务学习和经验交流，全面提升合法性审核人员的政治素质和业务能力。

（十二）强化指导监督。各地区、各部门要将规范性文件合法性审核机制建设情况纳入法治政府建设督察内容，将规范性文件合法性审核工作纳入法治政府建设考评指标体系，建立情况通报制度，对工作扎实、成效显著的予以表扬激励，对工作开展不力的及时督促整改，对工作中出现问题造成不良后果的依纪依法问责。各级人民政府对所属部门、上级人民政府对下级人民政府要加强指导监督，发现问题及时纠正。审核机构要建立健全统计分析、规范指导、沟通衔接、问题通报等机制，加强共性问题研究，定期向制定机关、起草单位通报本地区、本部门合法性审核情况和存在的问题，切实提高规范性文件质量。

司法部负责组织协调、统筹推进、督促指导本意见贯彻落实工作。要及时跟踪了解落实情况，督促检查指导规范性文件合法性审核机制建设，总结交流推广工作经验，研究协调解决共性问题。各地区、各部门要将本意见的贯彻落实情况和工作中遇到的重要事项及时报司法部。（本文来源：新华社、中国政府网）

国务院办公厅

2018年12月4日

一份神秘“红头文件”，撕开一道制度口子！没有它就没有华为的今天

1979年的深圳，全市只有两名科技人员，一名是拖拉机维修工，另一名是兽医。

然而今天，这座城市已经拥有41名全职院士，每１平方公里的土地上，国家级高新技术企业就达到5.6家。

40年时间，把一个落后渔村改造成为一座科技之城，这是惊人的巨变。

但今天引发人们更多关注的，不是眼前的成果，而是造就这份奇迹背后的成功密码。

你所知道的任正非、王传福，他们都受益于一份神秘文件

这份签署于1987年2月4日的文件，纸张早已泛黄，但它的正式落地，让改革岁月里最出名的“科技是第一生产力”这句话，第一次走进了现实。文件中明确指出：除了资金，商标、专利、技术等无形资产同样可以入股办企业，而且不受雇工人数的限制。

1986年的中国社会，科技在国民经济中的地位，还没有今天的份量。但经济特区已经提前认识到，在全国，甚至全球的竞争中，落后的科研水平，是这个城市迟早要弥补上的一块短板。即使再困难，也要发展自己的工业体系，尤其是促进科研与生产的直接结合。

这份被称为“18号文”的《暂行规定》，后来被视为了中国首份民营科技企业的“准生证”。深圳对僵化制度的大胆改革，率先打开了科技创业的大门，“创新之城”的梦想由此启航。

1987年，邓清辉在江西南昌电视机厂担任副总工程师，在国营企业计划性的生产链条中，科研人员没有足够的发展空间。在当时的江西，即使是辞职下海，邓清辉也只能开一个不超过5个人的个体摊点。此时的深圳，成为了邓清辉创业的唯一舞台。

深圳辉煌电子有限公司创始人 邓清辉：1987年4月17日，这里面有七个人签字。有了这个文件给科技人员打开了一个大门，进入这个大门你就可以大展拳脚，可以自己构筑一个舞台。在这之前是不敢想象的。

4个月后，邓清辉他们的申请得到市政府的批复，辉煌电子股份有限公司正式成立。此后不到一年时间，科研人员自主研发、生产的彩色电视机就远销海外。在那个还在推崇万元户的年代里，邓清辉他们仅上缴的税额，就超过了100万元。1994年1月8日，科研人员创业创富的故事，登上了深圳商报的头版头条。在深圳，靠着这份“红头文件”起家的科技巨头中，还有一个人们都熟悉的名字，他就是华为公司创始人任正非。

1987年，任正非已经43岁。从南海石油电子企业公司停薪留职的他，和5名技术人员一起，共同出资2万元，申请创办华为。两个月后，华为以“民间科技企业”的身份，获得了深圳市政府的批准。直到今天，任正非也曾多次感慨“没有18号文件，我们就不会创建华为”。

到1988年5月，深圳市政府发文批准的民间科技企业已经达到77家。科技可以创造财富，成为当时中国社会最为独特的一道风景。而经济特区在制度上撕开的这一道口子，让越来越多的科技弄潮儿从四面八方赶到深圳，引发了一场洪水般的科技企业创办潮，最终沉淀出了今天的中兴、比亚迪、金蝶、研祥、创维……

在纪念改革开放40周年之际，中央广播电视总台联合广东省委宣传部、深圳市委宣传部，特别推出八集纪录片《深圳故事》。

纪录片以深圳为样本，通过讲述今天鲜活的“深圳故事”，从一个城看一段历史，从这段历史读懂中国人改革的意义，以及它给中国和世界政经历史所留下的坐标意义。该片于1月21日-1月28日，在央视财经频道每晚20点档播出。

今晚19:50，纪录片将播出第六集《创造“创新之城”》。

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